自秦汉到，屯垦一曲以家庭运营体例为从。20世纪40年代末到80年代初，团队运营下的国有农场虽正在经济和社会成长方面成就斐然，但内正在激励机制扭曲，未能脱节效率欠安和吃亏频繁的场合排场。正在比来四十年的轨制中，大大都农场的一线出产单元已转为农工家庭。然而取农人比拟，农工承担着较沉的费用承担，却享有较少的运营自从权。农工社会保障和社区公共办事的筹资皆坚苦沉沉。因而，继续推进国有农场的分析性轨制势正在必行。党的十九大演讲提出要加速推进农业现代化和实施村落复兴计谋。能够说，农业现代化是有志于中国的几代有识之士不懈逃求的方针之一。不外，分歧时代的人们相关农业现代化的各相差别。党的高层决策群体一度认为，先辈的农业出产体例应为地盘国有化根本上的集体大农业。因而，正在20世纪30年代，就曾正在鄂豫皖按照地筹开国有制的“苏维埃农场”。筹建的农场虽然因离开现实而失败，但筹建并未被放弃。40年代末，党正在取得东北疆场的胜利之后，即正在解放区以军垦为根本成立国有农场。及至新中国成立，采纳了一系列办法，正在全国范畴内将抱负付诸实践。正在所有省份出格是正在边陲地域，创开国有农场并扩大屯垦规模；另一方面，正在农村奉行农业集体化，并于50年代末确立了人平易近轨制。至此，将全国农业都置于打算经济体系体例之下（韩朝华，2016）。取列宁“从义就是苏维埃加全国电气化”类似，党的高层决策群体把依托公有制和机械化的国有农场视为我国农业现代化的先导。并且，还等候它成为鞭策农人集体化的楷模。正在现实中，农场除了从边缘地盘垦荒所得的农田正在肥力上暂欠好像区位的农村以外，正在劳动力质量、采用先辈手艺和耕做机械方面都领先农村。可是，到20世纪70年代后期，绝大大都农场都吃亏频繁，人平易近轨制下的农业经济更是已近解体。正在此布景下，农人为了脱节饥饿而测验考试的地盘运营轨制立异，带动了环球注目的农村以及我国经济的市场化转型。此间，农场也取工业办事业国企一样，既履历了轨制变化的阵痛，又面对着经济全球化的挑和。1990年，农垦系统供给的商品粮占国度定购粮的10%。到2008年，农垦系统的粮食商品率约为86。5％，正在全国商品粮总量中所占的份额接近8%。比来四十年来，农人正在轨制变化中表示出的积极性和自动性，农业和农村经济正在中焕发的活力和创制力，使农人、农业和农村的成长一曲正在和决策中占领显要，同时也吸引了国表里人文和社会科学界的持久关心。相形之下，国有农场畅后，加之农垦系统的经济体量较小，无论是农场现状仍是相关农垦轨制变化的研究，几乎都滑向被忽略的角落。可是出于以下考虑，这种现状无论若何都应扭转。第一，地盘乃稀缺资本，国有地盘出格是农地，毫无疑问属于国有资产中最宝贵的部门。到2014岁尾，农垦系统还保有国有地盘面积36。6万平方公里（此中，耕地面积约621万公顷，约占全国耕地总面积的5%）。取当前的农村地盘集体所有制比拟，国有农场的地盘所有权现实上仍处于虚置形态。正在迅猛的城市化和工业化海潮中，有相当一部门省份的经济开辟区都从征用农场地盘起头，接近城区、风光区和交通要道的农场地盘也被大量征用。农场正在取处所的构和中，无论是对面积简直定仍是对弥补前提的要价，都处于比村委会和农人愈加弱势的地位。若何无效国有地盘资本、更无效率并可持续地利用国有农地，是一个值得深切研究的问题。第二，相对于城市和农村的生齿规模，农场生齿虽属“小众”，若以绝对量而论，却也取世界上一些小国（例如柬埔寨）的总生齿大致相当。2014年，农场生齿合计达1412万人，此中323万报酬正式职工。正在全面扶植小康社会的历程中，为了所有国平易近“一个也不克不及少”地分享经济增加带来的福祉，农场生齿和务农劳动力正在社会经济转型中的命运，自是不成被遗忘。第三，遍及各省的国有农场不成是我国农业和村落经济的构成部门，并且还取农村的集体出产组织一样，是党正在农业范畴处置轨制尝试的产品。对这两种社会尝试及相关轨制变化，均需逃踪研究，总结经验，理论，才有可能为继续摸索将来的中国农业现代化径，供给更为充实的思惟材料。以上三点，也是我们聚焦于国有农场轨制变化的缘由和目标。迄今，相关这一范畴的研究文献多出自农垦系统。这些文献的特点，正在于具体阐明轨制变化的过程和农场的坚苦，并据此向上级决策机构反映环境，争取政策优惠和资本支撑。大概正由于如斯，此类研究很少超越农垦系统的视角并出力于深切的理论切磋（周业铮，2011）。自从决策部分引入专家征询和第三方评估法式，出格是2015年《地方、国务院关于进一步推进农垦成长的看法》发布以来，农垦从管部分越来越多地邀请或委托本系统之外的学者做专题研究或政策评估。接管委托的项目团队大都具有农村成长研究的经验，并且也长于正在委托机构的行政支撑下开展专题查询拜访。一般环境下，这些研究短期内即可抓住农业和农村经济中带有遍及性的问题，通过对农场取农村的比力研究，提出针对国有农场轨制特点的政策方案。可能是囿于委托使命的从题及使命刻日，这些研究也显显露一些缺失之处。其一，欠缺对国有农场体系体例变化的理论评估，以及对农场生齿、社会取经济的多层面分析研究（东南大学、武汉大学国度成长研究所结合课题组，2016）。其二，尚未着眼于全球农业成长的配合经验。例如，按照部门国有农场运营体例改变前后的地盘单产变化，即鉴定“双层运营体系体例”具有优胜性（桂华，2017）。其实，“双层运营”并不等同于产前、产中和产后的公共办事。更况且做者并未充实察看运营体例变动前后农工获得的同类办事的成本凹凸。正在欧美发财经济体，公共部分取合做社借帮市场机制，为家庭农场供给了高效率的公共办事已是不争的现实。正在经济全球化的布景下，我国农业合作力微弱的情况已被国际市场的价钱信号所显示（何秀荣，2016）。因而，无论是国有农场仍是农村的地盘运营轨制，都需进一步改良，才有可能世界农业现代化的趋向。第一，对于国有农场的发源，以往的研究多半归之于古代的屯垦。可是，其时的屯垦并未形成契合打算经济的国有农场轨制。那么具体是哪些启事引致现代国有农场组织体例的发生呢？进一步讲，正在某些成熟市场经济国度和转型国度，仍然留存国有或共有地盘，国有农场从降生之时到现在，做为一种依托地盘国有制的经济组织，履历了哪些严沉？的成败得失又若何？目前还有哪些轨制性设置，有碍国有农地的可持续操纵和更无效率的运营？第三，农场同时也是一种社会组织和国度正在村落下层的管理单位。比来四十年来的社会转型，对农工及其家庭的命运发生了如何的影响？农场生齿能否获得了取其他村落居平易近划一的根基公共办事取社会保障？为了探索上述核心问题的谜底，不单有需要领会世界农业面对的遍及性问题，并且还应察看成长中国度的农业的类似坚苦，更需关心农业生齿特有的懦弱性。故而我们既从思惟史的角度对秦汉以降的垦殖轨制加以比力，又从世界农业成长史中逃溯当前农业出产组织体例的根脉。并且，还着沉解析新中国成立以来国有农场轨制发生和变化的经济启事。正在大致按照时间序列对国有农场轨制的变化做纵向阐发的根本上，我们还将理论文献研究取抽样查询拜访及案例研究相连系，对当前的国有农场运转轨制做横切面的阐发。正在此，我们把阐发的核心，置于农场的地盘运营、劳动取社会保障，以及社区根基公共办事筹资轨制。设想这种阐发框架的目标正在于，既为国有农场的分析供给第三方的察看消息及政策备选方案，也为、学界和决策者深切摸索具有中国特色的农业现代化道堆集理论素材。第一，通过互联网和藏书楼搜索文献和数据。例如，从“英格兰共用地（common land）数据库”找到7000多块共有地的产权登记材料。从中国社会科学院经济研究所藏书楼珍藏的原国平易近农林部档案中，汇集到垦殖司相关抗和期间“公营垦场”的油印规章及统计文献。第二，正在分歧地域沉点选择以种植业为从的国有农场，对场部办理层和农工家庭做小样本问卷。除了正在广东、江苏和湖南3省做典型查询拜访外，2014-2017年间，我们先后前去云南、广西、海南、湖北、江西、安徽、上海、、甘肃、内蒙、新疆、浙江、辽宁和山东共14个省份的农场做小样本问卷，共收受接管农场办理层问卷33份，获得受访农工家庭问卷423份。第三，2017年，我们一方面添加农村乡镇和村庄公共办事筹资轨制查询拜访，另一方面，引入农业部2016年的全国农村固定察看点村级报表数据，以便为农场社区公共办事筹资研究供给参照系。第四，正在案头工做期间，分专题收集各级发布的相关农村、农业和农垦的政策文件及统计材料；正在机构和实地查询拜访中，收集地方和各省的农垦年鉴，以及农场志、年度总结和工做。本节拟沉点申明分歧时代的公营垦殖轨制的缘起、特征和汗青变化。从秦汉到明清，屯田几乎贯穿了此间保守农耕社会的一直。然而，屯田从未成为支流的农业运营模式，做为国度微不雅经济根本的仍是“编户齐平易近”（被编入户籍的布衣苍生）处置的小农经济。除了需要的屯垦戍边办法以外，特定朝代的地方只是正在能力衰化和和平期间，为了扩大钱粮来历，才正在内地奉行屯田模式。次要做法正在于采用和时办法、移平易近政策和额外经济激励，或诱使人们开垦“编户齐平易近”尚未耕种的边际地盘。因为屯田模式的经济效率凡是低于“编户齐平易近”模式，一旦进入承平年间或地方的钱粮征收能力强化，内地的屯田模式即改变为“编户齐平易近”的家庭运营模式（胡怀国，2015）。到了期间，一些参政的思惟家自创国际经验并按照中国人多地少的国情，设想和促成了1930年国平易近公布的《地盘法》。该立法的目标正在于，使地盘可以或许成为便于买卖的出产要素和市场系统的主要构成部门；同时，付与利用公共资本扶帮自耕农的权限，从而推进经济社会的现代化转型。但因为1937年抗日和平迸发，以该《地盘法》为轨制根本成立的“公营垦场”，并未成为成立新型地盘关系的试点，而是用于安设失所的难平易近。即便如斯，垦殖办理机构按照法令条则采办私有荒地的做法，基于地盘的公共属性对私有权的，组织实行以家庭为单元的耕做体例，以及协帮耕做家庭获得无息贷款和地租减免等诸项办法，都为日后中国地域的地盘轨制堆集了经验（胡怀国，2016）。对于新中国成立后的国有农场成长史，我们以20世纪70年代末为界分为两个阶段，着沉阐发每一期间的轨制变化关节点。从农垦系统业已公开的档案文献中发觉，20世纪40年代末，地方决策层指令创开国有农场，并非仅仅是为了正在和平竣事之时安设戎行改行官兵屯垦戍边。我国根据其时社会从义阵营的经济分工，鞭策橡胶种植业的奠定和成长，也是此中一个主要要素。更为环节的缘由还正在于，决策层着眼于马列从义相关社会化大出产的和苏联开办公有制机械化农场的实践，期望由本国的国有农场做样板，引领农业的集体化和现代化。打算经济时代的统计材料显示，国有农场正在荒地垦殖、农副产物出产和非农财产成长等方面，俱成就斐然。但因为内正在激励机制扭曲，未能脱节效率低、成本高和大量吃亏的场合排场。国度正在罗致农业残剩的同时又把城镇富余劳动力塞进农业的做法，对农场运营欠安的情况无异于落井下石（韩朝华，2016）。正在打算经济体系体例下，国有农场可谓村落中的城市管理单位。做为农业中的国有单元，农场正在国度行政系统自上而下的资本划拨中，享有相对于农村集体出产组织的优先权。农场具有不低于县（团）级的行政级别，因此带给场部带领及其他办理人员响应的工资和福利待遇。农场的农业工人享有国有企业职工的劳动取社会保障待遇；农工家庭或迟或早总会获得城镇户口，以及附着其上的食物保障和其他福利。这些要素能够部门地注释，何故农人会自动倡议轨制，而国有农场内部激励机制的改变，倒是正在农村的冲击下和地方决策层的督促中才慢慢启动（韩朝华，2017a）。虽然，20世纪80年代地方决策层为国有农场制定的蓝图至今尚未完全实现，但农场的出产组织终究以“大农场套小农场”（农工运营的家庭农场）的体例，替代了以往的团队出产和运营。这种轨制变化，必然程度上推进了农场残剩节制权和残剩权正在农工小我身上的对称设置装备摆设。因而，已经持久存正在的农工出产积极性不脚、工做义务心冷淡的问题显著化解。特别是，取农村比拟，国有农场农工教育程度较高、劳均农地规模较大、手艺培训、消息供给和农机水利办事能力较强。正在按照农村社队的逻辑实现了农场的出产体系体例转型之后，这些劣势得以进一步阐扬。1998-2015年，农垦农业正在地盘出产率和劳动出产率上都跨越了农村农业。从国有农场目前的激励和束缚机制来看，国有农场下的职工家庭农场尚未成正的市场从体，农场的高层办理者也未完全改变正的企业家。特别值得留意的是，将家庭农场运营体例改变为公司化模式的感动，还存正在于农垦行政办理系统之中。鉴于此，本节将着沉阐发当前国有农场运转机制中存正在的问题。我们的阐发，起步于梳理国表里农业经济学家相关出产组织体例的理论切磋。正在此根本上阐明以下论点：其一，农业出格是种植业出产的天然生物特征，决定了家庭运营是最恰当的出产组织体例。只要正在那些手艺上可以或许降低出产的季候性、同时弱化天然前提随机冲击的农业出产分支，采纳工场式的公司制企业形式才可能获得较高的效率。家庭农场具无效率劣势的素质缘由不正在于家庭本身，而正在于家庭易于顺应农业劳动过程的个别性要求。其二，农业中的家庭运营不等于小规模运营，现代家庭农场正在耕种面积和产量上的规模已远远超出保守小农。其三，以家庭农场为组织形式的农业规模化运营，是实现农业现代化的需要。持久和巩固保守小规模农业，将障碍农人脱贫和国度全体经济的成长（韩朝华，2017b）。取农村地盘的家庭承包制比拟，农垦系统的职工家庭农场能够说仍然是国有农场中的一线出产单元，承担着较沉的费用承担，却享有较少的运营自从权。我们正在实地查询拜访中发觉，一线出产者取其耕做的地盘相联系关系的和权利，均未超出一般出产义务制的范围。这凸起表示为：第一，地盘租约一年一签并且租约不平安；第二，耕种者交纳地租；第三，地盘流转遭到农场行政的（蒋中一，2017a）。进一步讲，国有农场带领人的干部身份没有改变，他们仍然要由上级组织部分甄选、任免和监视。正在属地化垦区，农场带领干部间接由本地组织部分调配和办理，还可正在农场和本地党政机构之间互换。正在如许的环境下，此外，正在为国有农场办理层设定的绩效工资轨制下，付与农场带领干部的残剩权只取农场的近期（年度或任期）绩效挂钩，取农场的久远成长联系关系不大。因而，相当数量的国有农场办理者较少关心所正在农场的持久效益最大化。加之国有农场的行政办理、社保缴费和公共事业收入承担沉沉，绝大大都农场的场部少少对地盘改良投资。农工家庭无论地盘运营规模大小，几乎同样不为地盘投资。这种行为的间接缘由，表示为农工家庭正在后代教育、社保缴费和购买农机项目上收入较大，很少有财政亏损以至还欠债；深条理的轨制性决定要素则较着地正在于地盘租期较短并且缺乏法令保障。因而，持久性的国有地盘办理轨制势正在必行。除了关心国有农场的经济效率，我们还着沉调查了农场社会的转型。国有农场始自垦荒，环绕出产单元的社会组织、机构、栖身小区和家庭生齿，跟着农场经济的成长逐步扩展开来。即便履历了多年的市场化取向的，国有农场做为一种农业出产组织，仍然很难像城市企业那样，正在地舆空间和社会联系上取员工的糊口社区相分手。农村生齿取社会晤对的成长问题，国有农场也不破例；并且还因为它的国怀孕份，显示出有别于农村和城市的奇特征。取国有农场奇特的地盘运营轨制相联系的，是场内务农劳动力的三元布局：职工、持农场户籍的非职工、无农场户籍的非职工（多为来自贫苦地域的农人）。国有农场现行的用工轨制，不曾赐与非正式职工取正式职工划一的社会经济待遇，因此对优良年轻劳动力发生了效应。当前的城乡不同以及非农行业的合作要素，又促使农场社区的优良劳动力纷纷向城市迁徙。加之国度以往的打算生育政策对现此生齿布局的影响，使得务农劳动力加快老化。按照我们的住户查询拜访成果，正在国有农场的务农劳动力傍边，35岁以下的年轻人仅占13%；而正在农场社区的非农劳动力傍边，这一春秋区间的劳动者约占54%（朱玲，2017a）。农业劳动力老化，是当当代界发财经济体或多或少都已的难题。这一现象，正在我国的快速工业化和城市化历程中业已同样发生。2009年，全国农村务农劳动力平均春秋达45岁。国有农场的务农劳动力老化问题既有遍及性又有特殊性。其特殊性凸起地表示为，正在地盘租赁前提和租约平安、公共办事获得和社会保障程度上，职工待遇相对优厚，持农场户籍的非职工次之，外来农人则处于最为晦气的地位。因劳动者的户籍和就业身份分歧而构成的农场劳动力三元布局，能够说是打算经济下劳工轨制的表示，它正在很大程度上复制了当前全国劳动力市场的朋分形态。农场蔑视性的轨制，对务农劳动力的更新和优化发生了较着的负面影响。正在35岁以下的务农劳动者傍边，具有高中及以上学历的人仅占24。3%。而正在统一春秋组的非农就业人员中，具有此等学历者占到67。3%。不只如斯，35岁以下务农劳动者的职业手艺培训和健康程度，也欠好像龄的非农劳动力。国有农场职工取非职工的一个环节区别，是农场只对职工加入城镇企业职工社会安全（次要是养老安全）承担企业应负的缴费义务。正在养老安全缴费上涨幅度远超农业增加的环境下，绝大大都地处欠发财和中等发财地域且以农业为从的国有农场，曾经不胜沉负。因而，办理层多采纳以下两个法子减支增收：其一，对于场内新增劳动生齿及外来农人，尽可能避免赐与职工身份。其二，实行“两田制”。向职工平均分派“身份田”并免收地租，但由职工一力承担企业和小我的养老和医疗安全缴费义务。余下的农地做为“运营田”（或称“市场田”），按照面积、区位和肥力品级收取地租。运营田或是按照职工人数和持有农场社区户籍的人数划档等分，或是采用竞标机制向耕田妙手集中。问题是，部门职工因领取能力亏弱已养老安全缴费坚苦。正在边境贫苦农场，还发生了诸多“脱保者”（遏制缴费、离开社保）。因而，采纳针对性的政策办法已是刻不容缓。我们理解，实现农业现代化的目标不只正在于提高效率，并且还要使人平易近出格是农业范畴的从业者分享本行业增加的收益。因而，我们通过对村落社区公共办事筹资轨制的研究，察看分权化的社会经济成长计谋下，农场社区正在分派公共资本过程中的所得多寡，以及社区生齿分享根基公共办事的情况。从现有文献和我们的实地查询拜访可知，2003年农村税费之后，农村社区根本设备扶植和公共办事供给次要依托投资和拨款。村级根基公共办事供给程度，不再取决于村庄财力，但国有农场社区却否则。我们对财力强弱分歧的农场和村庄加以分组，对分歧组此外农工家庭和农户的自来水普及率，做了两两对照阐发。成果显示，正在财力较弱的农场组，农工家庭的自来水普及率还不脚53%，低于对照组。形成这种现象的轨制性缘由，正在于国有农场以其现有的企业身份，难以对接国度行政办理系统，以致外行政系统分派公共资本的流程中处于边缘地位（朱玲，2017b）。正在国度的出产性投资项目分派中，景象也大致如斯（蒋中一，2017b）。从以上阐发成果可见，有需要继续推进国有农场正在农地办理、劳动取社会保障和行政办理体系体例等方面的分析性轨制：第一，分手国有地盘的办理权和运营权。目前，地盘利用权流转的行情曾经显示，地盘租赁价钱次要取决于地块区位和肥力，取流转地块的所有权性质无关。进一步讲，英国的共有地盘办理经验显示，地盘的能够分化为多个层面，共有和私有能够正在统一地块上并行不悖（胡怀国，2017）。中东欧国度特地设立国有农地办理机构的一系列做法也表白，这些办理机构正在出售或出租国有农地的过程中偏沉两点：一是不以售价或房钱最大化为方针，而是地盘得以可持续操纵，并防止地块碎片化；二是选择具备学问、手艺和运营能力劣势的农人采办或租种地盘（何伟，2017）。这些做法，值得我国正在国有农地办理轨制的过程中自创。第二，确立国有地盘的家庭运营体系体例。正在现有的轨制框架下即可采用的政策，当为付与租赁并耕种国有地盘的农工家庭更平安的利用权和更多的财富权。取此相关，还可进一步采纳办法加强农工的社会保障：其一，精简强制性缴费品种。其二，答应运营家庭农场的职工参照个别工商户尺度缴费，以使养老安全缴费率下降8个百分点。其三，把城乡居平易近养老安全中由地方财务承担的根本养老金笼盖面，扩展到农场职工，并将此轨制取最低糊口保障轨制相跟尾。第三，参照人平易近“政社分手”的模式，推进国有农场的行政体系体例。但凡确立家庭农场运营模式，就没有需要保留一套其上的出产运营班子，不然家庭农场的运营者就难以获得充实的自从权。国有农场的办理机构转为村落下层组织，仍然能够做为国度地盘所有权的代表，行使对地盘资本的办理。家庭农场合需的出产性办事，国有农场已有的专业办事队、合做社及其他市场组织同样能够供给。除了负有屯垦戍边、不变社会和国度同一的农垦组织，例如新疆出产扶植兵团，其余以职工家庭农场运营为支持的国有农场只要转换单元身份，才有可能使其社区及生齿顺畅地融入属地当前的社会经济管理系统，并正在国度推进根基公共办事均等化的过程平分享他们应得的福利。第四，国有农场转换单元身份必将触动办理人员和职工现有的好处，因而必需设置过渡期并制定响应的弥补办法。按照结合国2030年可持续成长议程，设定根基公共办事尺度，由国度为村落社区供给底线财障，以便提高部地域农村和农场的社区根本设备和公共办事程度。正在过渡期间，还需地方本能机能部分鄙人达惠农文件时出格提醒，政策对象包罗国有农场。第五，为了加强我国农业的合作力，还需国度和社会配合勤奋，培育取地盘规模运营相顺应的职业农人。一方面，创制脚以提高务农劳动者社会经济地位的轨制，使农业和非农劳动者正在具有划一人力本钱程度和工做表示的前提下，有可能获得大体相当的收入和社会保障；另一方面，由国度采纳立法办法，沉构农业职业教育和继续教育系统，强化农业人力本钱投资。现实上，扩大地盘运营规模取培育和吸引高质量的职营业农劳动力，是农业现代化历程中相辅相成的两个方面，因此也能够说是带有遍及性的农业成长计谋。